Глобальная трудовая колонка

при поддержке

Минимальные уровни социальной защиты для всех – минимум, для которого мир слишком богат, чтобы его не иметь

четверг, 24 января 2013 г.

Frank Hoffer
Проблема капитализма кроется не в его способности создавать богатство, а в его неспособности делиться им. Мировая экономическая система, которая производит невероятное богатство, но не в состоянии обеспечить полное отсутствие голода на нашей планете, страдает глубокими изъянами. Рынки при отсутствии зримой руки помощи со стороны демократических и ответственных правительств, приносят социально нежелательные и, вероятнее всего, неустойчивые результаты.
Самым успешным – и, фактически, единственным – способом обеспечить минимальную социальную защиту для всех в современных обществах является государство всеобщего благоденствия, гарантирующее основные права всем, кто нуждается, и финансирующееся за счет обязательных выплат (взносов или налогов), осуществляемых всеми членами общества в соответствии со своими возможностями. Системы могут выстраиваться по-разному, но, в конечном счете, все системы основаны на способности и желании правительств накладывать на своих граждан обязательства по проявлению солидарности с беднейшими членами общества.
Невозможно защитить бедных посредством систем социального обеспечения, основанных на добровольных взносах, и жизнь показала, насколько трудно распространить системы социального страхования за пределы формальной экономики. Признавая, как мало успехов достигнуто в развивающихся странах в переходе от неформальных рынков труда к занятости, опирающейся на соблюдение законных прав трудящихся, становится все яснее и яснее, что прогресс в расширении сферы действия социального обеспечения требует новых решительных и новаторских политических подходов со стороны государства. После напряженных дебатов на национальном и международном уровне, а также в ходе Международной конференции труда (МКТ) в 2012 году, Международная организация труда (МОТ) приняла новую Рекомендацию о минимальных уровнях социальной защиты (МСЗ)[1] (№ 202) (далее «Рекомендация»), гласящую, что всеобщий охват населения социальным обеспечением является необходимым, желательным и возможным:
«… минимальные уровни социальной защиты должны включать в себя как минимум следующие основные социальные гарантии:
a) доступ к национально установленным видам товаров и услуг, составляющим важнейшие медицинские услуги, в том числе по охране материнства, соответствующие критериям наличия, доступности, приемлемости и качества;
b) основные гарантированные доходы на детей, не ниже национально установленного минимального уровня, позволяющие обеспечить доступ к питанию, образованию, уходу и любым другим необходимым товарам и услугам;
c) основные гарантированные доходы, не ниже национально установленного минимального уровня, для лиц экономически активного возраста, не способных получать достаточный доход, в частности, в результате болезни, безработицы, беременности и родов и утраты трудоспособности; и
d) основные гарантированные доходы, не ниже национально установленного минимального уровня, для лиц пожилого возраста».[2]
Однако, признавая, что система, ориентированная исключительно на неимущих, обычно оказывается системой, которой многого не достает, Рекомендация одобряет концепцию МОТ о реализации одновременно вертикального и горизонтального расширения сферы применения социального обеспечения. Государствам-членам МОТ следует:
«(a) в приоритетном порядке предусматривать реализацию национальных минимальных уровней социальной защиты как отправной точки для стран, не обеспечивающих минимального уровня социальных гарантий,
(b) быть ориентированы на обеспечение более высоких уровней защиты для максимально широких слоев населения с учетом экономических и финансовых возможностей государств-членов и в максимально сжатые сроки».[3]
МСЗ задуманы не как отдельно стоящие меры по сокращению бедности, а как социальные права, являющиеся первым шагом на пути к установлению всеобъемлющих положений по социальному обеспечению населения на уровне не ниже того, который предусмотрен Конвенцией МОТ 1952 года о минимальных уровнях социального обеспечения (№ 102)[4]. Встраивание минимальных гарантий социальной защиты в общую концепцию солидарности позволяет избежать антагонистического разделения людей на получателей этой помощи (заслуживающих помощи бедняков) и налогоплательщиков и открывает возможности для обеспечения широкой политической поддержки этих гарантий и восприятия их общественностью как выражения ее собственных чаяний.
В конечном счете, социальные реформы происходят не потому, что они так или иначе необходимы, возможны и желательны, а потому, что неимущие требуют их проведения, а элита тревожится, что терпению подчиненных масс может прийти конец. Глубокий кризис мировой экономики расшатал догматические убеждения и наивную веру в правоту рыночного фундаментализма. Таким образом, в глухой стене образовалась брешь. Нынешние бесстыдные уровни неравенства не могут поддерживаться вечно. Кроме того, успехи на выборах тех правительств, которые осуществляли масштабные программы социальной защиты в таких странах, как Бразилия и Индия, тоже внесли свой вклад в рост популярности концепции минимальных уровней социальной защиты в среде политиков. Говоря коротко, МСЗ могут оказаться идеей, чье время настало.
Рекомендация прочно опирается на положительный опыт и новаторские подходы во многих развивающихся странах и странах со средним уровнем доходов, таких как Бразилия, Гана, Индия, Намибия или Таиланд. Она объединяет европейскую традицию социального обеспечения, опирающегося на закрепленные в законе права, с новаторским опытом масштабных государственных программ социальной защиты, таких как бразильская Bolsa Família, или программ гарантирования занятости, таких как индийский национальный закон о гарантиях занятости в сельской местности (NREGA) имени Махатмы Ганди. Никакая другая норма МОТ в области социального обеспечения не опирается в столь широкой степени на практический опыт стран во всех частях света. Это придает ей огромный потенциал как норме, которая может применяться повсеместно.
Огромное большинство стран и, безусловно, все страны Большой двадцатки, представляющие 85 процентов населения планеты – достигли уровня экономического развития, позволяющего обеспечить социальную защиту своих граждан. У этих стран нет «экономических отговорок», чтобы оставить часть своего населения прозябать в крайней нищете. Даже для наименее развитых стран, как показало проведенное МОТ исследование[5], базовый уровень социального обеспечения не лежит за пределами досягаемости. Однако некоторым странам может понадобиться международная солидарная поддержка и финансовая помощь, чтобы довести до конца свои собственные усилия в этом направлении[6] – помощь, которую более богатые страны, возможно, захотят оказать не только из альтруизма, но и из-за стремления сократить поток миграции из стран, неспособных гарантировать своим гражданам даже самый базовый уровень дохода.
Рекомендация не просто определяет желательные цели в политике, но и предлагает рекомендации по их достижению. Статья 3 Рекомендации № 202 содержит полный список политических принципов, который можно свести к пяти основным пунктам:
  • государство несет основную ответственность за гарантирование всеобщей социальной защиты для всех;
  • пособия должны являться всеобщим правом, предоставляемым безо всякой дискриминации;
  • системы должны быть хорошо управляемыми, подотчетными и опираться на достаточное прогрессивное налогообложение для обеспечения общей финансовой солидарности и устойчивости;
  • необходимо установить цели и временные рамки для поэтапного достижения всеобщего охвата социальным обеспечением; и
  • люди должны иметь голос и представительство, обеспечиваемые механизмами бесплатной подачи индивидуальных жалоб, а также коллективными организациями.
Рекомендация № 202 отвергает патерналистский подход государства, действующего сверху вниз, как и романтические иллюзии о том, что нуждающиеся в помощи смогут помочь себе сами. Она определяет в качестве основной обязанности государства установление правил и создание условий, но намеренно избегает указаний на то, должны ли эти схемы управляться государством, местными общинами, схемами взаимопомощи или частными страховыми компаниями. Она избегает идеологической презумпции, что только государство или только рынок обладает неоспоримыми преимуществами в достижении результатов в области социального обеспечения. МОТ заняла прагматическую позицию, считая что самое большое значение имеют результаты. Все, что в итоге эффективно и экономно обеспечивает базовый уровень социальных гарантий для всех, является хорошим МСЗ.
Успешная политика в области социальной защиты требует широкой общественнй поддержки. Принятие нормы трудового права в ходе Международной конференции труда является, вероятно, наиболее прозрачным и представительным процессом, существующим сегодня в глобальной системе многосторонних переговоров. МОТ выстроена гораздо более демократично, чем Всемирный банк или МВФ, которые контролируются промышленно развитыми странами под руководством Соединенных Штатов.
Более того, МОТ является единственной международной организацией, дающий негосударственным организациям возможность участвовать в принятии государственных решений. В противоположность всем другим форумам, где проводятся консультации с избранной группой НПО, но решения принимаются исключительно правительствами, в МОТ организации и трудящихся, и работодателей имеют фактическое право голоса.
Однако делегаты МКТ признали, что, помимо традиционного трехстороннего подхода, успешная политика в области социального обеспечения требует включения всех соответствующих организаций, представляющих людей, которых это затрагивает, и высказали просьбу о том, что … «Государства-члены должны регулярно проводить национальные консультации для оценки прогресса и обсуждения политики в области дальнейшего горизонтального и вертикального расширения сферы действия систем социального обеспечения».[7]
В конечном итоге, Рекомендация № 202 сможет изменить жизнь людей к лучшему только в том случае, если она будет реализовываться на национальном уровне. Призыв к правительствам об установлении национального консультационного процесса с широким участием всех реально заинтересованных сторон является предложением создать, на национальном уровне, широкую коалицию, необходимую для преодоления политического сопротивления такому расширению и повышения ответственности правительства за то, чтобы обязательства по расширению охвата населения системой социального обеспечения вели к конкретным делам и фактическим результатам.
Выступая в МОТ твердыми и страстными поборниками установления всеобщего минимального уровня социальной защиты, профсоюзы ставят интересы всех трудящихся и их семей выше интересов своей более узкой членской базы. Если профсоюзы хотят остановить эрозию формальной экономики и подъем экономики неформальной и неустойчивой, то они должны объединять в своих рядах и представлять все категории трудящихся. И они должны заниматься проблемами и вопросами, имеющими центральное значение для этих работников. МСЗ представляет для профсоюзов возможность стать более широким движением и мобилизовывать и объединять работников неформальной экономики. Это также отличная возможность для расширения прав и возможностей работников неформальной экономики, которые подвергаются жесточайшей эксплуатации. Предоставление людям некоторых базовых гарантий защищенности укрепляет их способность объединяться и выступать против практики трудоустройства, не оставляющей места никакой форме уважения, порядочности и человеческого достоинства.
Останется ли инициатива по МСЗ еще одним листом бумаги или сумеет изменить мир к лучшему зависит, в конечном счете, от готовности рабочего движения бороться за нее. Объединенного голоса трудящихся самого по себе может оказаться недостаточно для установления всеобщих минимальных уровней социальной защиты, но без борьбы рабочего движения за них они, однозначно, не будут установлены. Исторически, прогрессивная социальная политика редко возникала без давления со стороны профсоюзного движения. МСЗ является для профсоюзного движения возможностью расширить свою членскую базу, но и сильное рабочее движение является самой верной возможностью для МСЗ стать реальностью для всех. Это возможность, от которой выиграли бы обе стороны, и которую рабочее движение не должно упустить.
[1] МОТ Женева 2012. Рекомендация 2012 года о минимальных уровнях социальной защиты (№ 202).(просмотрено 21.11.2012, на английском языке)
[2] МОТ 2012, Статьи 4 и 5, (просмотрено 21.11.2012, на английском языке).
[3] Статья 13(1), МОТ 2012  (просмотрено 21.11.2012, на английском языке).
[4] http://tinyurl.com/a8u4ok3 (просмотрено 21.11.2012, на английском языке).
[5] МОТ Женева, 2008. Могут ли страны с низким уровнем доходов позволить себе базовое социальное обеспечение?  (просмотрено 21.11.2012, на английском языке).
[6] МОТ, 2012 Статья 12  (просмотрено 21.11.2012, на английском языке).
[7] МОТ 2012, Статья 9(1)  (просмотрено 21.11.2012, на английском языке).



Скачать статью в формате PDF

Франк Хоффер является старшим сотрудником по исследовательской работе в Бюро по деятельности трудящихся МОТ. Он пишет в качестве частного лица.

 

Этот блог был создан для открытой международной дискуссии по вопросам политики в сфере труда и глобализации. В его постах непременно найдут отражение самые разнообразные взгляды и позиции. Высказываемые мнения являются исключительно личными взглядами, разместивших их лиц. Модератор блога не несет ответственности за точность и достоверность заявлений, сделанных в блоге. Читатели должны принимать во внимание то, что авторы являются выходцами из разных стран, с различными языками и культурами, и не преследуют цели очернить какую-либо религию, этническую группу, организацию или личность. Все приведенные ссылки действительны на день размещения в блоге. Если читатель расценит какое-либо высказывание как дискриминационное или способное задеть чьи-либо чувства и достоинство, он может сообщить об этом по электронной почте.